Un estudio fundado de riesgo es el documento técnico que permite a un plan regulador definir áreas de riesgo, es decir, territorios donde se limita o condiciona la construcción por razones de seguridad. Lo exige el artículo 2.1.17 de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC), debe estar firmado por un profesional especialista, y forma parte de la Memoria Explicativa del instrumento de planificación territorial.
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Conviene despejar de entrada una confusión que cuesta cara: el estudio fundado de riesgo no es un instrumento de la Ley 21.364. No lo pide SENAPRED. No es parte del Plan Comunal de Emergencia ni del Plan Comunal para la Reducción del Riesgo de Desastres. Pertenece a otro mundo, el de la planificación urbana, regulado por la Ley General de Urbanismo y Construcciones y su Ordenanza.
Son dos sistemas que administran el mismo riesgo y casi no se hablan. Al final del artículo mostramos hasta dónde llega esa desconexión, con las citas del propio MINVU.
De dónde viene realmente
La base legal es el artículo 2.1.17 de la OGUC, que permite a los planes reguladores definir áreas restringidas al desarrollo urbano cuando su emplazamiento constituye un peligro potencial para los asentamientos humanos. La facultad de los planes intercomunales y comunales para hacerlo se apoya en los artículos 35 y 42 de la LGUC, respectivamente, y la fuente legal de fondo es el artículo 60 de la misma ley, que faculta para señalar terrenos no edificables por su naturaleza o ubicación.
El estudio de riesgo es además uno de los estudios técnicos que integran la Memoria Explicativa del plan (art. 2.1.8), y debe ser suscrito por un profesional especialista (art. 2.1.10).
Para estandarizar cómo se elaboran, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo publicó, a través de su División de Desarrollo Urbano, la Guía Metodológica para la Elaboración de Estudios de Riesgo de los Planes Reguladores del Nivel Comunal e Intercomunal. Son 243 páginas y es hoy el documento de referencia obligado.
Qué es y qué no es, según la guía
La guía lo define así:
«un documento técnico fundado, cuyo objetivo es identificar las amenazas, con sus niveles de peligrosidad y su relación con los factores de vulnerabilidad relevantes para la planificación territorial urbana; debiendo ser consistente con el enfoque prospectivo de la planificación, por cuanto considera no solo la situación existente sino también la proyectada.»
De ahí salen dos cosas que suelen pasarse por alto.
El estudio es prospectivo, no descriptivo. No basta con mapear el riesgo que existe hoy: hay que evaluar el riesgo que generarían las decisiones del propio plan. Un estudio que solo retrata la situación actual no cumple su función.
Y no solo restringe, también habilita. La guía señala que el estudio «sirve para orientar la definición de normas urbanísticas cuando se cumplan los requisitos de mitigación». No sirve para prohibir, sino para decidir bajo qué condiciones se puede construir.
Un dato que sorprende a casi todos: la guía no contiene un listado de contenidos mínimos del estudio. Su sección «Propuesta de contenidos» son dos páginas de prosa y un diagrama de flujo. Lo que entrega es una secuencia de proceso, no un índice de documento. Quien busque una checklist oficial no la va a encontrar, y esa ausencia explica buena parte de la dispersión de calidad entre un estudio y otro.
Las cinco categorías de amenaza
La guía clasifica las amenazas en cinco categorías generales y las correlaciona con los numerales del art. 2.1.17 de la OGUC:
| Categoría |
Amenazas específicas |
Numeral OGUC 2.1.17 |
| Inundaciones |
Desbordes de cauces, anegamientos, tsunamis, marejadas |
1. Zonas inundables o potencialmente inundables |
| Gravitacionales |
Remociones en masa (procesos de ladera, flujos), subsidencia |
2. Zonas propensas a avalanchas, rodados, aluviones o erosiones acentuadas |
| Sísmicas |
Ruptura superficial de falla, efectos de sitio |
3. Zonas con peligro de actividad volcánica, ríos de lava o fallas geológicas |
| Volcánicas |
Corrientes de densidad piroclástica, caída de piroclastos, lahares, flujos de lava |
3. (mismo numeral) |
| Antrópicas |
Suelos inestables o contaminados, incendios forestales |
4. Zonas con riesgos generados por la actividad o intervención humana |
Dos cosas de esa tabla pillan desprevenido a más de uno.
El incendio forestal está clasificado como amenaza antrópica, no como categoría propia. Queda bajo el numeral 4, «riesgos generados por la actividad o intervención humana», junto con los suelos contaminados. En un país donde la mayoría de los incendios tienen origen humano la clasificación es coherente, pero cuesta acostumbrarse.
Y el tsunami tampoco es categoría propia. Es una inundación litoral, dentro del numeral 1.
La guía además advierte algo que suena a crítica del MINVU a la norma que le toca aplicar: los numerales del artículo 2.1.17 «se establecen a partir de una tipología de riesgo (y no de amenaza)». El artículo está construido sobre una confusión conceptual, y la guía tiene que trabajar alrededor de ella.
Cómo se elabora: las tres matrices
La lógica es iterativa y se articula en tres matrices sucesivas:
- Matriz de Análisis de los Niveles de Riesgo, sobre el escenario base, en la fase de diagnóstico.
- Matriz de Evaluación del Riesgo, aplicada a cada alternativa de estructuración, en la fase de Imagen Objetivo.
- Matriz de Potencial Reducción del Riesgo, sobre el anteproyecto del plan.
Acá está la clave metodológica que casi nadie explica bien. El mapa de amenazas se mantiene invariante desde el diagnóstico hasta el anteproyecto. La amenaza es la causa, y un plan regulador no la modifica: no cambia dónde está la falla geológica ni por dónde baja el aluvión.
Lo que varía es la vulnerabilidad, y varía según las decisiones de planificación.
Reducir el riesgo, entonces, solo puede hacerse por dos vías: menor exposición, o sea no poner gente ahí, o menor vulnerabilidad, o sea poner gente ahí pero en condiciones que resistan. Todo el trabajo de un plan regulador frente al riesgo se juega en esas dos palancas. No hay una tercera.
Los seis criterios normativos, y el que no se puede aplicar
La guía traduce los niveles de riesgo en seis criterios normativos, que van de la prohibición total a la compatibilidad plena:
| Nivel de riesgo |
Criterio |
Qué significa |
| Extremo |
Prohibir |
Sin usos permanentes ni recintos habitables |
| Muy alto |
Restringir |
Autorización parcial. Se prohíben todos los equipamientos críticos |
| Alto |
Controlar |
Autorización con mitigación. Equipamientos críticos restringidos |
| Moderado |
Condicionar |
Usos condicionados |
| Bajo |
Habilitar |
Habilitación general |
| Poco significativo |
Compatibilizar |
Compatibilidad de usos |
Y acá viene el primer hallazgo incómodo. Sobre el criterio de riesgo extremo, el criterio más severo de todos, la guía escribe:
«Si bien, la norma no permite actualmente la prohibición de construir, el IPT debe procurar la máxima restricción según algunas de las recomendaciones propuestas en la presente Guía.»
Léalo de nuevo. El criterio estrella del método, el que se aplica donde el riesgo es extremo y no hay mitigación posible, carece de base legal vigente. El propio MINVU lo reconoce en el mismo párrafo donde lo propone. Un plan regulador puede identificar un terreno como riesgo extremo, no mitigable, y aun así no tiene la herramienta para impedir que ahí se construya. Solo puede «procurar la máxima restricción».
El segundo hallazgo está en el otro extremo de la escala. Para el riesgo moderado, la guía señala que «no les será obligatorio a los proyectos que se solicite emplazar en dichas áreas, los estudios fundados y acciones u obras de mitigación». Y para los niveles bajo y poco significativo, que «podrían no graficarse como áreas de riesgo».
Es decir, el instrumento tiene un techo que no puede alcanzar y un piso que puede borrar.
El riesgo admisible: la decisión que no es técnica
El punto más incómodo de la guía, y también el más honesto:
«un proceso de planificación deberá poder responder a la siguiente pregunta: ¿cuál es el nivel de riesgo admisible?… definido como el nivel de las pérdidas potenciales que una sociedad o comunidad consideran aceptables.»
Y agrega que la evaluación se hará «conforme la decisión de cada órgano responsable de la planificación».
Cuánto riesgo es aceptable no lo determina el estudio, lo determina quien decide el plan. El estudio entrega la información. La decisión es política, y es de quien firma.
Eso hace de un estudio fundado de riesgo un documento incómodo. No dice «aquí no se puede construir». Dice «si construye aquí, esto es lo que puede pasar, y con estas obras el riesgo baja hasta acá». Lo que se haga con esa información es responsabilidad de otro. Pero queda escrito.
Quién puede firmar un estudio de riesgo: nadie sabe
Tercer hallazgo, y el que más debiera preocupar a un municipio que está por licitar uno.
La guía dice que el estudio «deberá ser suscrito con una firma, por un profesional especialista, sin perjuicio que en su elaboración participen otros profesionales o técnicos», citando el artículo 2.1.10 de la OGUC.
Y ahí termina. No hay lista de profesiones habilitadas. No hay título exigido. No hay años de experiencia. No hay registro, ni acreditación, ni requisito alguno en las 243 páginas.
La nota al pie que acompaña esa frase, la única que podría aclararlo, remite a una «Propuesta Decreto Borrador Art 2.1.17 de la OGUC, Áreas de Riesgo, DDU, MINVU, 2020». Un borrador de decreto de 2020 que nunca se dictó y que no es derecho vigente.
Más adelante la guía cierra el círculo: la metodología, dice, va «avalada por criterio de experto, quien es el profesional que los elabora y suscribe».
El estándar de idoneidad para firmar el documento que decide dónde puede vivir gente en zona de aluvión queda entregado, íntegramente, al criterio del que firma.
Hasta dónde llega la desconexión con el sistema de emergencias
Chile tiene dos sistemas que administran el mismo riesgo. Por un lado la Ley 21.364, SENAPRED, los COGRID, el Plan Comunal de Emergencia, el Plan Comunal para la Reducción del Riesgo de Desastres. Por otro, la LGUC, la OGUC, los planes reguladores y estos estudios de riesgo.
Conceptualmente, la guía está alineada con el primero. Adopta expresamente las definiciones de amenaza, exposición, vulnerabilidad y riesgo «contenidos en la Ley N° 21.364 en primer lugar» y en la Política Nacional para la GRD. Reconoce los mapas de amenaza de los artículos 35 y 38 de esa ley. Nombra al Comité Regional para la GRD y, en un cuadro del Anexo 1, lista el Plan Comunal para la RRD y el Plan Comunal de Emergencia.
Procedimentalmente, no lo está. Y eso es lo que importa.
SENAPRED no valida nada. En todo el procedimiento de la guía (las etapas del capítulo 2, los órganos responsables del capítulo 3, los procedimientos de aprobación de la zonificación de amenazas) SENAPRED no tiene función alguna. No valida, no es contraparte técnica, no revisa. La validación de las áreas de riesgo se recomienda a «los organismos técnicos al que hace referencia el Artículo 38 de la Ley 21.364», y SENAPRED no está en esa lista. La guía se contradice a sí misma en esto: en una página lo excluye de los organismos técnicos de monitoreo, y siete páginas después lo cuenta entre ellos.
Los instrumentos del sistema GRD aparecen, pero fuera del método. El Plan Comunal de Emergencia y el Plan Comunal para la RRD figuran en un cuadro descriptivo del Anexo 1 y en menciones de pasada. En ninguna parte del procedimiento del estudio de riesgo se los integra. El Decreto 86/2023, que reglamenta esos instrumentos, no se menciona ni una sola vez en las 243 páginas.
El único puente está escrito en condicional. La guía dice, y la cita vale la pena completa:
«tanto la zonificación de las amenazas como de los niveles de riesgo que deberán desarrollar los municipios para la formulación de sus Planes Reguladores Comunales, debieran corresponder a los mapas de amenazas como de riesgo de los respectivos Planes Comunales de Emergencia.»
Debieran. Sin mecanismo, sin responsable, sin plazo, sin acto administrativo que lo verifique.
Y la guía declara la asimetría con todas sus letras. Esta es la cita que resume el problema completo:
«En cuanto a los mapas de riesgo, diagnostican los escenarios de riesgo para la GRD, no siendo vinculantes para los IPT a diferencia de los mapas de amenazas.»
Los mapas de amenaza del sistema de emergencias obligan al plan regulador. Los mapas de riesgo de SENAPRED, no. Y en sentido inverso, nada obliga a nada: la cartera de medidas de mitigación que produce el estudio de riesgo se deriva al PIIMEP, el Plan de Inversiones de Infraestructura, Movilidad y Espacios Públicos, un instrumento del propio mundo MINVU. Nunca al Plan Comunal para la Reducción del Riesgo de Desastres.
El detalle que remata todo: la guía tiene un capítulo entero titulado «Recomendaciones para la Gestión del Riesgo de Desastre». Ocho páginas. No menciona ni una sola vez a SENAPRED, ni al Plan Comunal de Emergencia, ni al Plan Comunal para la RRD, ni a los COGRID, ni al Decreto 86, ni a la Ley 21.364. Habla de compatibilidad de usos de suelo, de velocidades peatonales de evacuación y de cambio climático. Todo hacia adentro del plan regulador.
Un capítulo sobre gestión del riesgo de desastres sin el sistema de gestión del riesgo de desastres.
Lo que esto significa para una comuna
Una comuna puede tener un estudio fundado de riesgo impecable, con mapas de amenaza rigurosos y una zonificación bien hecha, y un Plan Comunal para la RRD que no los usa. Dos equipos, dos consultorías, dos presupuestos, el mismo territorio analizado dos veces sin que ninguno mire al otro.
Es plata pública gastada dos veces para saber lo mismo. Y es información que existe, que ya está pagada, y que no llega a quien tiene que ordenar la evacuación el día del evento.
Nadie está incumpliendo la ley. Ese es el problema.
Preguntas frecuentes
¿Qué es un estudio fundado de riesgo?
Es el documento técnico que permite a un plan regulador definir áreas de riesgo, es decir, territorios donde se limita o condiciona la construcción por razones de seguridad frente a amenazas naturales o antrópicas. Lo exige el artículo 2.1.17 de la OGUC y debe estar firmado por un profesional especialista.
¿El estudio fundado de riesgo lo pide SENAPRED?
No. Es un instrumento de la planificación territorial, regulado por la Ley General de Urbanismo y Construcciones y su Ordenanza. Su contraparte es el MINVU y el municipio a través de su plan regulador. SENAPRED no lo exige, no lo valida y no lo revisa.
¿Cuándo se necesita un estudio fundado de riesgo?
Cuando se formula o modifica un plan regulador comunal o intercomunal y se pretende definir áreas de riesgo. El artículo 2.1.17 de la OGUC exige que esa definición se haga «previo estudio fundado». La guía metodológica del MINVU, sin embargo, no establece una regla explícita de obligatoriedad.
¿Qué amenazas cubre?
Cinco categorías: sísmicas, volcánicas, inundaciones (que incluye tsunamis y marejadas), gravitacionales (remociones en masa y subsidencia) y antrópicas (suelos inestables o contaminados e incendios forestales).
¿Quién puede elaborar un estudio fundado de riesgo?
Debe ser suscrito por un profesional especialista, según el artículo 2.1.10 de la OGUC. La guía metodológica del MINVU no define qué profesiones califican, ni exige título, experiencia, registro ni acreditación. En la práctica, un estudio serio requiere un equipo multidisciplinario (geología, hidrología, geografía, ingeniería y planificación urbana) según las amenazas del territorio, pero eso es criterio profesional, no exigencia normativa.
¿La guía del MINVU fija contenidos mínimos para el estudio?
No como listado. Su sección de contenidos entrega una secuencia de proceso y un diagrama de flujo, no un índice de documento. No existe una checklist oficial de contenidos mínimos.
¿Un estudio de riesgo sirve para el Plan Comunal para la RRD?
Debería, pero la normativa no lo articula. El estudio produce mapas de amenaza y vulnerabilidad que son insumo directo para el PCRRD. Sin embargo, la propia guía del MINVU solo señala que ambos «debieran corresponder», sin establecer mecanismo, responsable ni plazo. Aprovechar esa información es decisión del municipio, no exigencia. Y no aprovecharla significa pagar dos veces por el mismo conocimiento.
Qué hacer ahora
Si tu comuna está actualizando su plan regulador y a la vez debe formular o revisar su Plan Comunal para la RRD, no los encargues por separado. El estudio fundado de riesgo y el PCRRD analizan el mismo territorio, con los mismos conceptos y muchas veces con los mismos datos. Encargarlos a equipos que no se hablan es duplicar el gasto y dividir el resultado.
Y si vas a licitar un estudio de riesgo, recuerda que la norma no te exige nada respecto de quién lo firma. El estándar lo tienes que poner tú en las bases.
En Resiliencia Chile trabajamos ambos mundos, planificación territorial y gestión del riesgo de desastres, porque en el territorio son el mismo problema. Conversemos sobre tu comuna.
Fuentes
- Ministerio de Vivienda y Urbanismo, División de Desarrollo Urbano, Departamento de Planificación y Normas Urbanas. Guía Metodológica para la Elaboración de Estudios de Riesgo de los Planes Reguladores del Nivel Comunal e Intercomunal. 243 pp.
- Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, artículos 2.1.8, 2.1.10 y 2.1.17.
- Ley General de Urbanismo y Construcciones, artículos 35, 42 y 60.
- Biblioteca del Congreso Nacional de Chile. Ley N° 21.364. bcn.cl
- Decreto Supremo N° 434, de 2021, Ministerio del Interior y Seguridad Pública. Política Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.
